Prowadzenie działalności gospodarczej stanowi taki rodzaj aktywności życiowej i zawodowej, iż jej nieodzownym elementem jest kontrola przez różne instytucje państwowe oraz organy mająca na celu ocenę legalności działań przedsiębiorców.
Zasady regulujące kontrolę działalności gospodarczej
Ogólne i szczególne zasady kontroli działalności gospodarczej zostały uregulowane w ustawie – Prawo przedsiębiorców. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 wskazanej ustawy kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. Wskazany akt prawny reguluje między innymi przesłanki wszczęcia kontroli, czas jej trwania, kwestie związane z elementami zawiadomienie, przypadki kiedy możliwe jest przeprowadzenie kontroli bez zawiadomienia, konsekwencje wszczęcia kontroli, zasadę jednej kontroli, ograniczenia czasowe kontroli, przesłanki przedłużenia kontroli oraz opisują inne zasady gwarancyjne (sprawności kontroli, zasada odszkodowania, wyłączenia ponownej kontroli).
Procedury kontrolne w Ordynacji podatkowej
Z punktu widzenia opisywanej problematyki istotna jest druga część tego przepisu, a więc posiłkowe stosowanie innych ustaw. Na podstawie art. 45 ust. 2 Prawa przedsiębiorców w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się bowiem przepisy innych ustaw. Taką ustawą na potrzeby kontroli w zakresie obowiązków podatkowych jest Ordynacja podatkowa.
Co istotne w przepisach Ordynacji podatkowej oraz w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej zostało uregulowane kilka rodzajów procedur kontrolnych, z której każda ma inny zakres zastosowania jak również kontrole te są przeprowadzane przez różne organy. Mowa tu o kontroli podatkowej, kontroli celno – skarbowej oraz czynnościach sprawdzających.
Niezwykle ważne dla każdego przedsiębiorcy jest rozróżnienie powyższych rodzajów kontroli co pozwoli szybko i odpowiednio zareagować na czynności właściwych organów. Podstawowym zagadnieniem jest bowiem pytanie czy gwarancyjne zapisy Prawa przedsiębiorców wiążą organy wyłącznie w trakcie kontroli podatkowej czy też w trakcie prowadzonych przez nie innych procedur kontrolnych (kontrola celno – skarbowa, czynności sprawdzające) związanych z nadzorem nad realizacją obowiązków podatkowych.
Kontrola podatkowa (a postępowanie podatkowe)
Szczególnym rodzajem kontroli jest kontrola podatkowa. Jej przedmiotem mogą być wyłącznie zobowiązania podatkowe wynikające z tytułu prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej a podmiotem kontrolującym są organy podatkowe. Jak wyżej wskazano, kontrola podatkowa jest przeprowadzana zasadniczo w trybie przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców, natomiast w zakresie nieuregulowanym, należy stosować zapisy Ordynacji podatkowej. Co za tym idzie, Ordynacja zawiera autonomicnze regulacje odnośnie zawiadomienia o wszczęciu kontroli oraz przesłanek wyłączenia obowiązku zawiadomienia o wszczęciu kontroli. Ustawa reguluje również odrębnie uprawnienia kontrolowanego jak również sposób zakończenia kontroli i kwestie związane z protokołem pokontrolnym.
Co istotne, zgodnie z dominującymi poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, zasad kontroli podatkowej nie należy przekładać na reguły prowadzenia postępowania podatkowego które może ale nie musi zostać wszczęte po zakończeniu kontroli podatkowej.
Czynności sprawdzające
Czynności sprawdzające przez niektórych są uważane za element, część kontroli podatkowej i traktowane jako jej formalny ale mający mniej sformalizowany charakter etap. Przeważa jednak pogląd iż jest to rodzaj odrębnego postępowania uregulowanego przepisami Ordynacji podatkowej. Często czynności sprawdzające poprzedzają wszczęcie formalnej kontroli podatkowej, same jednak nie kończą się żadną sformalizowaną decyzją czy aktem. Art. 272 Ordynacji podatkowej taksatywnie określa zakres przedmiotowy czynności sprawdzających. Dla przykładu jest to między innymi sprawdzenie terminowości składania deklaracji, ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami czy weryfikacja poniesionych przez podatnika wydatków i uzyskanych przychodów (dochodów) opodatkowanych lub przychodów (dochodów) nieopodatkowanych.
Mimo podobieństwa do kontroli podatkowej w trakcie czynności sprawdzających nie stosuje się zapisów dotyczących kontroli działalności gospodarczej z ustawy Prawo przedsiębiorców. Przeważa bowiem pogląd, iż jest to co prawda postępowanie odrębne ale stanowiące jednocześnie kontrolny element postępowania podatkowego. Tym samym nie jest to samoistna kontrola w rozumieniu Prawa przedsiębiorców.
Kontrola celno – skarbowa
Kontrola celno -skarbowa jest stosunkowo nowym tworem, który w polskiej rzeczywistości prawnej pojawił się wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Tym samym w polskiego porządku prawnego zniknęła kontrola skarbowa.
Kontrola celno – skarbowa z założenia ma dotyczyć najpoważniejszych przypadków uchylania się od opodatkowania, nielegalnego obrotu paliwami, obrotu karuzelowago czy niezgłaszania do opodatkowania działalności gospodarczej. Co ciekawe w ustawie brak jednak wyłączenia stosowania ustawy do zdarzeń na mniejszą skalę niż wyże wymienione. Może właśnie z uwagi na „grupę docelową” przedsiębiorców wobec której miała być stosowana ustawa, zapisy dotyczące prowadzonej kontroli zostały ukształtowane z dużo większym rygoryzmem. Przykładowo uprawnienia naczelników urzędów celno – skarbowych są dużo większe niż naczelników urzędów skarbowych. Momentami ich kompetencje zostały zrównane z funkcjonariuszami Policji. Czynności kontrolne w przeciwieństwie do kontroli podatkowej mogą być przeprowadzane w siedzibie urzędu. Kontrola celno - skarbowa kończy się nie protokołem a wynikiem kontroli co do którego brak możliwości złożenia zastrzeżeń.
Nie budzi zatem zdziwienia fakt, że zarówno zapisy ustawy o KAS jak i Prawo przedsiębiorców zawierają lustrzane zapisy o niestosowaniu korzystnych rygorów ustawy – Prawo przedsiębiorców do kontroli celno – skarbowej.
Podsumowanie
Reasumując, należy wskazać, iż gwarancyjne postanowienia Prawa przedsiębiorców mają posiłkowe zastosowanie jedynie w przypadku kontroli podatkowej w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Nie stosuje się ich natomiast do wszelkich działań właściwych organów przeprowadzających postępowanie podatkowe, czynności sprawdzające czy dokonujących kontroli celno – skarbowej.
